国家公务员辞职、辞退制度浅议
摘要：国家公务员的辞职、辞退制度，是保障国家公务员的合法权利，优化国家公务员队伍的重要“出口”方式，也是对国家公务员队伍进行管理的一个重要手段。所以，国家公务员辞职、辞退制度的出台，畅通了我国公务员队伍的“出口”，为加强机关廉政、勤政的建设，以及建立一套能上能下、能进能出，充满生机和活力的管理机制有着重要的意义。
一、公务员辞职、辞退制度的主要内容
国家公务员的辞职，是指国家公务员依照法律、法规规定，申请终止其与国家行政机关的任用关系。也就是说，国家公务员不愿在国家行政机关工作，依照法律规定，自愿申请终止与国家行政机关任用关系的行为。事实上，辞职有广义和狭义之分。从广义讲；辞职包含担任领导职务的公务员辞去领导职务的内容。最近中央颁布的《党政领导干部任用条例》（中发（95）4号）中，辞职除了因个人原因自愿辞去公职外，还有组织责令辞去领导职务，以及按照（组织法》规定依法辞去政府领导职务的内容。狭义上的辞职，公务员制度中有关辞职的规定和本文所讲的辞职都是狭义上的辞职，即从“出口”的角度，指公务员辞职离开国家行政机关。公务员辞职含义有三点：一是辞职是公务员的一种基本权利；二是辞职是公务员一种自主行为；三是辞职后离开国家行政机关。
辞退国家公务员，是指国家行政机关依照法律、法规规定，解除其与国家公务员的任用关系。也就是说，国家行政机关依照法律规定终止同国家公务员的任用关系的行为。
西方各国由于习惯不同，对辞退说法不尽一致，有“辞退”、“解雇”、“解职”、“退职”等多种说法，实质上大体相同。辞退的基本含义也有三点：一是辞退是国家行政机关的一项法定权力；二是辞退是国家行政机关单方面的行为，只要符合法定事由，无需征得公务员的同意，就可按照法定程序辞退公务员；三是辞退是一种任用行为，不同于惩戒范围的开除。
辞职、辞退具有相似性。主要表现在：公务员无论辞职、辞退，其现任职务都不再有效，辞去公务员身份的辞职与被单位辞退，二者原有公务员权利和义务都自然消失。辞职或辞退后，不保留国家公务员身份。
而辞职与辞退二者又有明显的区别。它们是两种不同性质的管理手段。其主要表现在：
一是提出的对象不同，辞职是公务员的一项基本权利，表现在个人与单位（或国家）的公务关系解除方面以个人主动性为主，本人须首先提出辞职申请；而辞退则表现为单位的主动性，所在单位须首先提出意见，并填写《辞退国家公务员审拟表》，按公务员管理权限报任免机关。
二是体现的权限不同，辞职体现的是公务员个人的择业、择单位自主权，而辞退体现的是单位对个人的选择使用权。
三是表现的条件限制不同，法定的辞职条件表现为对公务员个人行为的种种限制，以防公务员滥用辞职权，侵害国家利益，使工作蒙受损失，而法定的辞退条件实质上是表现为对单位行为的种种限制，防止单位滥用辞退手段，侵害当事人的合法工作权利，不利于公务员队伍的稳定。
四是造成的法律后果不同，辞职公务员仍具有合法的公务员身份，限制在两年内到与原机关有隶属关系的国有企业或营利性的事业单位工作的，须经原任免机关批准；辞退则丧失了公务员身份，不再以公务员身份出现，五年内不准重新录用到国家行政机关工作。公务员被辞退与被开除也既有区别，又有联系。
无论被单位辞退或开除，都不再具有公务员身份，不再存在与单位、与其他公务员之间的公务关系，不再履行公务员职责。同时，也不再享有公务员的各项权利。从这个角度讲，他们两者没有什么区别。
公务员被辞退和被开除，又是两种不同性质的公务员管理手段。其不同之处主要表现在：
（1）体现的法律含义不同。辞退公务员不属政纪处分，而实际上是体现单位的用人自主权。但这种用人自主权是以不侵犯公务员合法权利为前提条件。而开除则属政纪处分的一种，是政纪处分中最重的一种。
（2）依据的法定条件不同。辞退公务员，必须符合《条例》和本法规定的条件。而开除公务员，依据《条例》和有关规定，具有十三种情况之一者，可给予开除处分。
（3）反映的限制性不同。辞退公务员有明确的限制性规定，而开除公务员没有明确的限制性规定。
综上，为了正确地实施公务员辞职、辞退制度，必须划分辞职、辞退、开除的政策界线。
二、辞职辞退制度的意义
建立国家公务员辞职、辞退制度的重要意义，主要体现在以下三点：
1、有利于建立正常的新陈代谢和择优劣汰机制，增强公务员队伍的活力。
国家公务员辞职、辞退制度的建立，赋予了国家公务员和国家行政机关双向选择的权利。公务员可以根据本人意愿选择职业和工作单位；国家行政机关可以依法辞退不适宜继续在行政机关工作的人员。这就顺应了市场经济发展对人事制度改革的要求，把优胜劣汰的市场竞争机制引入公务员管理中，让那些不愿意和不适宜在机关工作的人员离开行政机关，空出职位让优秀的人才通过考试竞争进来。有出有进，队伍才能搞活，政府机关工作人员的整体素质才能提高。这对于人才资源的合理配置和推动全社会人才的合理流动，改变人才“单位所有”和“部门所有”的陈旧观念，做到人尽其才，破除“官本位”意识，造成一支精干、廉洁、高效的公务员队伍有着重要作用。
2、推行辞职、辞退制度是当前机关人事制度改革的一个重要突破口，有利于加快人事制度改革的整体进程。
近年来，以建立和推行国家公务员制度为重要内容的人事制度改革，正在逐步向纵深发展。在机关队伍的“进口”上通过考试录用制度取得了较大的突破；在中间管理上，考核制度已经全面实施。但在“出口”上，正常的淘汰机制还没有建立起来，致使一些为政不廉、大错不犯、小错不断，已明显不适宜在机关工作的人长期滞留机关，严重影响了行政机关工作人员的整体形象。同时，随着社会主义市场经济的发展和劳动市场的不断完善，人才流动包括政府机关工作人员的流动，势所必然。
但是，由于对政府机关工作人员的辞职缺乏制度规定，在人员流动过程中出现了一些问题：一方面是所在单位和领导不同意当事人辞职，不办相应的手续；另一方面是当事人擅离职守，损害了单位和国家利益，影响政府机关执行公务的连续性。可以说“出口”问题不解决，将直接制约着人事制度改革的深入发展。所以，目前推行公务员制度的一个重要方面，就是畅通“出口”，实现能进能出，建立正常的淘汰机制。突破这个难点，不仅使公务员管理“进、管、出”三个环节，配套成龙，而且将有力地推动国家公务员考核、纪律惩戒、申诉控告和失业保险等人事制度的建立和不断深化。另外，辞职、辞退制度的建立和推行，就可以起到与企业、事业单位辞职和辞退制度相互补充、相互促进的作用，因而有利于推进国家人事制度改革的整体进程。
3、有利于完善监督制约机制，促进机关廉政、勤政建设。
从辞职、辞退制度可以发挥的作用看，它不仅能通过解除公务员与行政机关任用关系的方式，把少数不廉洁、不好好干工作的人员辞退出国家行政机关，而且还可以起到教育一大片的作用，使公务员既“见贤思齐”又“见不贤而内自省”，形成人不甘落后，个个奋发向上的局面，有利于公务员树立职业危险意识、增强工作责任感和进取心，由此改变干好、干坏一个样的现象。这样，辞退制度就能与考核、纪律惩戒等制度共同构成完整的监督制约机制，促进机关的勤政廉政建设。
三、当前在推行辞职、辞退制度中存在的主要问题
为了加快推行公务员制度全面贯彻实施的步伐，人事部在推行国家公务员制度方面，提出了要抓好“进、管、出”三个重点环节。即把住“进口”，录用公务员要坚持考试加考核；管好“楼梯口”，公务员任用、晋升要坚持竞争择优原则；畅通“出口”，在坚持正常的退休制度的同时，逐步实施辞职、辞退制度，开辟出口的新渠道。只有抓好了这三个重点环节，公务员制度实施才能取得实质性的效果。因此，这三个环节涉及的配套法规，就是我们贯彻运用的重要部份。目前，“进口”、“楼梯口”已基本管好并已实施，而“出口”却尚未畅通。这是因为，当前规范公务员辞职、辞退制度方面存在的主要问题是推行难，究其原因不外乎以下二点。
1、辞职、辞退程序施行带来的问题。
公务员辞职及其行政机关辞退公务员必须遵循一定程序。为什么对公务员的辞职、辞退要有一定的法律程序规定，从立法的角度看，公务员辞职、辞退的条件属于实体性规定。法律规范除了要有实体性规定外，还要有程序性规定，因而对于公务员的辞职、辞退也必须有程序规定。没有一定的法律程序规定，公务员就可能滥用辞职权、擅自离职，影响国家公务执行的连续性和稳定性；没有一定的法律程序规定，公务员所在单位或任免机关就可能滥用辞退权，侵犯公务员的合法权利。但是，其程序应是省时、省力、简便易行的。
美国有句老话：政府雇员像无头的钉，容易钉进去，不容易拔出来。管理人员要想辞退某个雇员，就必须用几个月的时间详细记录其恶劣表现。辞退通知下达后，还要给该雇员3次上诉的机会。其时间仅前两次就要花去224天。只有3次上诉失败后，该雇员才有可能被辞退。僵化的法律程序维护了雇员的权利，极大地破坏了政府的工作效力。由于程序费时费力，最后很少有人真正被辞退。许多主管的态度是宁愿养着他们也决不轻易动“干戈”。而我国，不仅具有上述情况，并且还具有一种特殊的现象，这是由我国特有的社会人际关系决定的。如有的公务员连续几年没有能够很好地履行公务员义务，完不成本职工作任务，并且对国家造成了损失的，依法应对其予以辞退的，但现实中，可能由于其特殊的人际关系而继续留用，或调另一单位继续工作，使公务员管理制度不能正常施行。
2、公务员辞职、辞退后重新就业带来的问题。
公务员辞职和被辞退后，其人及档案等手续可转至政府人才交流或失业保险机构，并可申请再就业。要重新进入公务员系统，必须重新参加公务员的录用考试，其中，被辞退者五年内不准重新录用到国家行政机关工作。另外，在辞职工作中还遇到这样一个比较重要的问题，就是一些在外经、外贸部门工作的人员，辞职后应聘到外商、外贸机构，用他所掌握和接触的经济情况和技术资料从事不正当的竞争行为。对这类现象，是一个世界性的难题，因为公务员辞职后所带走的不一定是实物性资料，而是在国家行政机关多年积累的知识、影响、经验和人际关系等。
这一问题的解决，就世界各国的做法来看，主要从两个方面加以限制；一是要求辞职者保守原任职中所接触的工作机密和国家秘密；二是对辞职者的重新任职加以限制。如日本规定，公务员离职两年内不得到与原单位联系较密切的私人企业中任职。为了维护国家行政机关的利益，在辞职、辞退法规中，还规定公务员辞职后两年内到与原机关有隶属关系的企业或营利性的事业单位工作的，须经原任免机关批准。作此规定，对辞职者本人和国有企业及事业单位有一定的制约，但对公务员辞职后到其他企业、事业单位工作和被聘为外商、外企代理人等情况则无法制约。可见，单靠人事制度的规范尚嫌不足，必须靠完善市场经济的法律体系来解决。比如，对于外商、私人企业等通过聘用原国家公务员进行不正当竞争行为的，应在法律方面加以限制。
四、完善辞职、辞退制度的几点想法
对公务员辞职、辞退制度的分析、观察也不免有管中窥豹之嫌，但它仍带给我们一些有益的思考和启示。
1、我国的辞职、辞退制度要处理好规定性与灵活性的关系。
我国长期处于法制不健全的时期，人们对法制的渴望促使我们不断地加快立法的进程，以使政治生活的各个领域有法可依，这固然无可厚非。但是立法到何种范围、何种程序应该有一个量和度的规定，不可像摆钟一样摆到另一级，走上另一个极端，使公务员辞职、辞退制度变得僵化而没有灵性。我们应从我国公务员制度形式、发展和改革的实践中吸收宝贵的经验和教训，把法律的规定性与管理中的灵活性有机地结合起来。
2、我国的公务员辞职、辞退制度要处理好集中管理与分散管理的关系。
在我国，公务员制度的各个环节仍然是以集中管理为主，而且有些单项制度在权限上仍有继续上收的趋势。地方、基层和部门的自主权力极其有限。但是由于信息社会信息结构、管理方式和管理手段的变化，使得统一管理越来越显得迟钝和难以适应。所以，我认为用人权应尽量地向最知道需要用什么样人的部门转移，上级只需起监控作用，无需过多过细地干预。这样才有可能真正贯彻用人与治事统一的原则，也符合世界各国公务员制度发展变革的趋势。
3、我国在执行辞职、辞退制度时要敢于动真，富有创意。
辞退是世界各国公认的难题，大多都抱有“宁愿多留几个庸人也不去得罪一个恶人”的想法。但通过几年来我国公务员制度改革实际来看，我们的减员实际上是虚假的，大部分人员被分流到事业单位，工资薪金仍由政府从财政中支出。再者就是政策性的“一刀切”，基层尤其严重。许多地区往往根据精减比例，划出年龄段，或58岁、或55岁，以退职、退休的方式强制离开工作岗位。
可美国近几年的实践却闯出一条成功之路，一是他们进行的是实质性的精简，仅联邦就减去40%，而且这些雇员绝不可能变相地享受政府财政上的薪金支出；二是在经济上予以补偿，通过“赎买政策”使一大批雇员从思想上心甘情愿地离开政府重新谋业。这就与我们的人员分流有很大的区别，美国的“赎买政策”有利于分流人员心理平衡，也有利于精减工作的推进。它作为一种补充手段比单纯的政策性强制效果更好。
