浅谈我国公务员辞职权的界限
摘要】辞职是公务员的一项权利，它可以归属于宪法权利中的择业自由，但它又有不同于其他行业的辞职权的特征，通过我国公务员辞职权界限的分析，可以看出我国公务员辞职权更多的是具有一种形式意义，而欠缺实质内容。公务员辞职权的界限的扩大需要社会权利的回归、公民权利的扩大。
关键词】公务员辞职权择业自由辞职权界限
一、公务员辞职权的属性
公务员的辞职，有广义和狭义之分。广义上的辞职，是指公务员依照法律规定，自愿辞去所任领导职务或所在公职的行为，即包括两种情况：一种是辞去所任领导职务，但仍担任国家行政机关内部的其他职务，继续保留国家公务员的身份；一种是辞去公职，不再担任国家行政机关内部的一切职务，包括领导职务和非领导职务，从而解除与国家行政机关的职务关系，放弃国家公务员的身份。狭义上的辞职，仅指后一种情况。2006年1月1日起生效的华人民共和国公务员法》（以下简称公务员法》）采用了广义的公务员概念，其第80条规定的是公务员、领导成员辞去公职的程序，第82条规定了领导成员辞去领导职务的程序。
公务员的辞职权可以归属于传统宪法学公民经济权利中的择业自由，属于劳动权的一部分，公务员的辞职权与企业、事业单位职工的辞职权有很大不同，表现在：（一）公务员与行政机关之间是一种行政法律关系，双方主体之间是一种不平等的垂直关系，公务员辞职权的行使是公务员解除与行政机关之间的行政法律关系，而企事业单位职工的辞职权则是一种劳动合同关系；（二）公务员认为其辞职权受到行政机关侵犯时，只能通过在行政机关内部的申诉、控告机制救济，而不能寻求相对独立的第三方－－司法机关的救济。由此可以看出，公务员辞职权的权利主体和义务主体实际上直接体现了公民个人与国家的关系。因此，在强调国家公务员的择业自由时，进一步探讨其属性有重要意义。相对于传统宪法学中的分类法，现代宪法学出现了把人的基本权利和自由分为消极的权利（Negative right）和积极的权利Positive right）等两种类型”同公务员的辞职权应归属于消极的权利”，即是一种要求国家权力作出不作为“的权利。
二、国家公务员辞职权的界限
从学理上来说，权利的内容表现在一条线上，而不是一个点，而这条线又是有界限的，权利的终点就是义务的起点。细分权利的界限，它可以分为内在界限和外在界限。所谓权利的内在界限，是指权利在其自身性质上所伴随的、寓于该权利自身的制约。一个权利主体主张和行使自己的权利，一旦伴随着某种法律意义上的行为，那么就可能与其他主体的权利或其他权利发生冲突”，然而作为一种权利，其本身的性质决定了对其行使不能侵犯或损害其他权利或其他主体的权利，这就构成了权利内在的制约。”0而权利的外在界限是指从权利的外部所加诸的、对权利内容的一种制约。公务员辞职权和其他权利一样也有其界限。
（一）公务员辞职权的内在界限
公民一旦进入公务员系统，就与行政机关之间形成了行政法律关系。在这种关系中，行政机关因在公务员招录、培训、付酬、考核、奖惩等工作中付出的成本，从而形成对公务员的相应贡献的期待，与公务员对行政机关给予自己回报的期待之间形成一种对立统一关系。因为有了这种矛盾关系，对于公务员的制度设计，一方面要保障公务员的相关权利包括辞职权的实现，另一方面要给公务员的权利设置一定的界限，亦即赋予行政机关相应的权力，以衡平行政机关与公务员之间的利益关系。
世界上设置公务员制度的国家或地区，都对公务员的辞职权规定了制约措施。我国公务员法》从实体和程序两方面对辞职权进行了限制。
1.实体限制。
公务员法》第81条规定，公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：
（1）未满国家规定的最低服务年限的；
（2）在涉及国家秘密等特殊职位上任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；
（3）重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；
（4）正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；（5）法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。
2.程序限制。
公务员辞职，要经过一系列程序，首先由本人向任免机关提出辞职申请，由任免机关人事部门审核、审批.办理公务员交接手续等。在这一过程中，公务员不得撞离职守。如果辞职申请未获批准，公务员也不得擅离职守，而只能按照法律规定申诉、控告。
（二）公务员辞职权的外在界限
探讨我国公务员辞职权的外在界限显得更有意义，因为内在界限对公务员辞职权的行使的约束是很小的，而外在界限才真正具有制约的力量。公务员辞职权的外在界限主要体现在以下方面：
1.职业的经济地位期望。
马克思曾深刻指出，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。回在涉及到职业的选择上，一般来说，人们有意识或无意识地把经济利益放在第一位，毕竟经济状况是一个人生存、发展的前提条件。在评价公务员与其他职业之间的经济地位期望时，可以看到，为了保证国家行政机关的有效运转，国家行政机关给予公务员相对较优厚的待遇是其首先必须考虑的事情。对此各国都以立法形式加以规定。
我国的《公务员法》第十二章专门对公务员的工资福利保险”作出规定，从规定看，它对公务员的经济地位保障具有以下特点：
（1）国家公务员的待遇稳定，受外界因素干扰极小；
（2）对公务员的保险制度完善，公务员法》第77条规定：国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。”公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的.其亲属享受国家规定的抚恤和优待。"
（3）公务员的经济收入会随着社会整体经济水平的提高得到有保障的稳定提高；
（4）公务员的待遇会随着工龄、职务、级别得到不断提高；
（5）公务员待遇法律保障的严格性。从法律规定看，公务员的经济地位在整个社会中不会处于顶级.但可以处于中上水平，公务员不会是富翁，但能够有保证地过上清闲、体面而有保障”的生活。而当公务员辞职后，他（她）将面临的是激烈的谋业竞争、巨大的工作压力、时刻处于不稳定的收入状况、极不完善的社会保障制度等现实。
2.职业的政治地位期望。
作为接近国家的权利”的政治权利，是近代以来各国宪法普遍规定的公民的基本权利，事实上，自从人类建立国家起，公民参与政治的热情似乎是与生俱来的，因为一个人不管是否意识到，其时刻都跟政治挂上钩，古时隐而不仕”的隐者实际上是用一种消极的态度来处理自己的政治热情。因此，我们更应关注的是公民的政治权利的大小、参与的方式等方面。我国宪法第2条第3款规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。
”所谓各种途径”，指直接途径和间接途径，绝大多数公民只能通过间接途径，通过选举代表来间接行使对国家事务和社会事务的管理权，这种途径要关注的是：
（1）公民在选举代表时有多大的意志自由；
（2）被公民选出的代表是否能代表公民意志，即代表是否有能力代表他或她的选民以及在意志上会不会代表他或她的选民；
（3）在人民代表大会上，代表有多大的意志自由。从我国的实践看，人民代表异化于他或她的选民不是个例。因此，通过公务员的职业途径直接加入到国家管理的行列成为有政治抱负的公民的理性选择，公务员制度中的升级制度能使公民掌握越来越多的政治资源，能以越来越直接、简单的方式实现政治理想，同时提高自己的政治地位。
3.职业的社会认同感。
职业的社会认同感是职业的现实处境在人们头脑中的反映，我国公务员录用竞争远比其他职业激烈就可以看出社会对公务员这种职业的认同感。同时还要看到，我国历来就是一个官本位的社会，人们很自然就会把当言、做公务员认为是光宗耀祖的事情，因为有这一层社会心理，作为一种意识形态，当一种职业有比当公务员更适合一个人实现自我或更有利于保证其过上舒适生活时，许多人还是会摒弃这些职业，而选择留在公务员队伍。
4.职业的稳定性期望。
对于公民个人来说，在选择职业的问题上，尽管稳定是相对的，但稳定是第一位的，暂时的不稳定也是为了更稳定。公民一旦进入公务员队伍，事实上他（她）端上了铁饭碗”，非因法律事由，行政机关是不能随意辞退、开除一个公务员的。只要公务员不辞职，他（她）是能够随着工龄的增加、职务、级别的上升而得到更丰厚的回报，退休后有稳定的退休保障。也就是说，公务员职业的稳定性受到社会经济水平的升降、社会某行业的发展状况等外界环境的影响极小。
5.职业的刑事惩罚危险可能性。
我国历史上，官员犯罪有先请”、官当”、赎”、减”、八议“等制度减轻罪责，同时，实行公罪从轻，私罪从重”的原则，因此言员犯罪的处罚大大轻于常人。按我国现刑法典规定，同样的犯罪行为，以公务员身份犯罪比非公务员（除去司法工作人员和党、政协工作人员）犯罪，受到的惩罚轻得多。试以公务员以窃取方式贪污公共财产而构成的贪污罪与盗窃罪作一类比：个人盗窃公私财物价值人民币五百元至二千元以上的，要处三年以下有期徒刑、拘役或管制，并处或单处罚金，而公务员窃取公共财物的数额不满五千元的，情节较轻的，不负刑事责任，情节较重的，处二年以下有期徒刑或拘役；个人盗窃公私财产价值人民币五千元至二万元以上的，要处三年以上十年以下有期徒刑或拘役，而公务员窃取公共财物在五千元以上不满五万元的，处一年以上七年以下有期徒刑，情节严重的才处七年以上十年以下有期徒刑。个人贪污数额在五千元以上不满一万元，犯罪后有悔改表现、积极退赃的，可以减轻处罚或者免予刑事处罚。个人盗窃公私财物价值人民币三万元至十万元以上的，要处十年以上有期徒刑或无期徒刑，并处罚金或没收财产，而公务员窃取公共财物数额在五万元以上不满十万元的，处五年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产，情节特别严重的才处无期徒刑并处没收财产，公务员窃取公共财产数额在十万元以上的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产。个人盗窃金融机构，数额特别巨大的或者盗窃珍贵文物，情节严重的，处无期徒刑或死刑，并处没收财产，而公务员利用职务便利实施上述行为的，则没有规定这种严厉的刑罚。
除了实体上，公务员和非公务员实行同样犯罪对公务员的处罚更轻得多，在程序上还为公务员进入司法程序设置了一层保护网”，即被刑事诉讼学界认为影响司法独立”的纪检部门的双规”、监察部门的双指”制度，由于双规”、双指”制度的存在，凭着一般的社会认识，有理由认为一些事实上已涉嫌犯罪的公务员在这一程序中过滤了，不再移送司法机关而在行政机关内部进行处理。
从实践中看，据人事部统计，从1996年至2003年，全国共有32549人辞去公务员职位，到企业发挥才智。对于庞大的公务员队伍（五百多万公务员）来说，的确不多，尚且有多少是符合我们所讨论的公务员辞职的自愿性”特征，尚不清楚。许多省市为精简机构推行奖励公务员辞职的制度，但应者廖廖。而与之相映照的是，公务员报考队伍日益庞大，2006年中央国家机关公务员考试报考人数达到36.5万人，职位实际竞争比约为351。许多单位报名合格人数与计划录取人数比例超过2001。有个别职位的报考人数与录取人数比例达到1500：1.公务员竞争远比高考、研究生考试激烈。我国公务员辞职权具有的更多是形式意义，而欠缺实质意义。有些学者提出公务员辞职制度有利于行政机构消肿”、精干优化。回言下之意，建立公务员辞职制度，赋予公务员辞职权有利于解决长期以来严重困绕我国的行政机关臃肿问题。笔者认为，这是不现实的，也是不应该的。
三、扩大公务员辞职权的界限：社会权利的回归
讨论公务员辞职权的界限并不在于鼓励公务员辞职，事实上当公务员辞职权扩大时，国家行政机关也会相应采取措施来留住人才。因此讨论公务员辞职权界限的目的在于探讨公务员辞职的现实可能性，从公务员辞职权的现实可能性又折射出我国公民择业自由的大小。应该说，我国公务员辞职权的大小与我国现行的政治体制、经济状况、社会价值观念是相适应的，要扩大辞职权的界限，更深层次的原因在于改革现有的一些体制，但总的一点是：限制国家权力，回归社会权利。
在当代西方国家，行政权有与之鼎立的立法权、司法权制约，尚且时刻有扩大自己权力的欲望，而我国实行议行合一制，在法理上和法律规定上是认同人民代表大会有权监督行政机关，但现实的体制使人大对行政机关的监督要么流于形式，要么无力监督，而与行政权相对独立的司法权不仅形不成对行政权的约束，相反它还会受到行政权的重重制约，如各地公安厅长、局长往往是当地党委会的常委、政法委副书记或书记，法院、检察院的人、财、物受制于地方行政机关等。行政权的一权独大带来的后果是，行政机关有能力掌握国家的绝大部分政治资源、经济资源，而在权力的运作中却缺乏有效的制约。而实际掌控这些资源的是公务员队伍。公务员队伍掌控庞大的国家资源又没有相应的制衡力量，这会给公务员带来不适当的职业优越感和对国家资源掌控的过分期待。自然通过重新分配国家权力，把不该由政府掌握的权力回归社会，让社会多一些自由，让社会的各种职业各有其魅力，各有其局限性，从而适合于不同的群体，这样会增加公务员对是否退出公务员队伍多一些意志自由"。
现在能做的是：
1.尽量减少审批事项，如对绝大多数有限责任公司的设立完全不应该由政府批准，而由工商登记部门进行形式审查并登记，以方便社会人员创业。
2.对政府信息的有效公开，方便社会监督。
3.国家下决心增强司法权威，增加司法权与行政权制衡的力量，扩大司法对行政事项的审查权。
